terça-feira, 6 de abril de 2021

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PARECER N.º 1/2021

Carreiras Médicas. Grau de Consultor. Categoria de Assistente Graduado. Concursos (2017 e 2019). Limites Máximos

I.            A Situação

1.           A coberto do Despacho n.º 7320/2017[1], os Ministros das Finanças e da Saúde emitiram parecer prévio favorável “(…) à abertura de concurso nacional de habilitação ao grau de consultor e ao consequente provimento na categoria de assistente graduado dos trabalhadores que obtenham o referido grau na sequência de aprovação no referido procedimento concursal, com o limite de 1250 trabalhadores a abranger.”[2].

2.           A abertura do concurso em causa foi divulgada pelo Aviso n.º 10047/2017, da Administração Central do Sistema de Saúde, I. P. (ACSS)[3].

3.           A coberto do Despacho n.º 6013-A/2019[4], o Ministro das Finanças e a Ministra da Saúde emitiram parecer prévio favorável “(…) à abertura de concurso nacional de habilitação ao grau de consultor e ao consequente provimento na categoria de assistente graduado dos trabalhadores que obtenham o referido grau na sequência de aprovação no referido procedimento concursal, com o limite de 1150 trabalhadores a abranger.[5].

4.           A abertura deste segundo concurso foi divulgada pelo Aviso n.º 11155-A/2019, da ACSS[6].

5.           Ambos os concursos encontram-se ainda a decorrer, não tendo ainda sido publicada qualquer lista de classificação final.

6.           Uma médica associada do SMZS, em face das muitas dúvidas suscitadas pelos mencionados procedimentos concursais, dirigiu à Presidente do Conselho Diretivo da ACSS, em 15 de março de 2021, o seguinte requerimento:

“(…)                     

               (…),

               Médica, titular da cédula profissional n.º (…), assistente hospitalar de (…) da carreira especial médica, vinculada ao (…), por contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, Opositora ao procedimento concursal à margem referenciado, vem expor e solicitar a prestação dos seguintes esclarecimentos:

1.            O provimento na categoria de assistente graduado da carreira especial médica, resultante da aprovação no procedimento concursal em apreço e da consequente obtenção do grau de consultor está condicionado, por força do Despacho n.º 7320/2017, de 10 de agosto, do Ministro das Finanças e do Ministro da Saúde, publicado no Diário da República, n.º 160, de 21 de agosto de 2017, ao limite máximo de 1 250 trabalhadores médicos.             

2.            No caso de ser aprovada no referido concurso e obtiver o grau de consultor de oftalmologia da carreira especial médica, mas não lograr o provimento na categoria de assistente graduado por ultrapassagem daquele limite máximo de 1 250 trabalhadores médicos, como ficará definida a minha situação jurídico-funcional?

a)     Ficarei detentora, apenas, do grau de consultor?

b)     Com a categoria de assistente?

c)      E a auferir a respetiva remuneração base mensal?

d)     Perdi o direito ao provimento na categoria de assistente graduado?

e)      E à correspondente valorização remuneratória?

f)       Na hipótese negativa, o que é necessário para tal obter tal provimento e valorização remuneratória e quando é que tal evolução deverá ter lugar?

3.            Apresentei a minha candidatura, igualmente, ao procedimento concursal nacional de habilitação ao grau de consultor da carreira especial médica a que se reporta o Aviso n.º 11155-A/2019, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 127, de 5 de julho de 2019.

4.            Caso obtenha o grau de consultor através do concurso a que se refere o Aviso n.º 10047/2017, mas não seja provida na categoria de assistente graduado, a minha candidatura ao referido concurso aberto pelo Aviso n.º 11155-A/2019 permanece válida?

7.           Em resposta, datada de 30 de março de 2021, informou o Vogal do Conselho Diretivo da ACSS:

“Na sequência da exposição de V. Ex.ª, que mereceu a nossa melhor atenção, cumpre informar que o limite das vagas estabelecido está alinhado com o número de médicos que, em termos abstratos, reúne condições para ser admitido ao procedimento concursal, aqui em causa, ou seja, assistentes com pelo menos cinco anos de exercício de funções, contados após a obtenção do grau de especialista.

Face ao exposto, e ainda que todos venham a ser aprovados no concurso em causa, não é expectável que seja necessário alargar o número ali fixado.”[7].

II.           A Questão

8.           Por referência ao concurso de 2017, resulta do Despacho n.º 7320/2017 que o provimento na categoria de assistente graduado, na sequência de obtenção do grau de consultor, está sujeito ao limite máximo de 1250 médicos.

9.           E por referência ao concurso de 2019, resulta do Despacho n.º 6013-A/2019 que o provimento na categoria de assistente graduado, na sequência de obtenção do grau de consultor, está sujeito ao limite máximo de 1150 médicos.

10.         Poderá, pois, haver médicos que, não obstante a sua aprovação no concurso em que foram admitidos, com a consequente obtenção do grau de consultor, não venham a ser providos na categoria de assistente graduado da carreira onde se encontram integrados, em razão de ultrapassarem os referidos limites máximos.

11.         Tal cenário, porém, não é partilhado pela ACSS, face à informação, acima transcrita, prestada pelo Vogal do seu Conselho Diretivo, donde resulta que:

a)     Os limites fixados nos citados despachos ministeriais correspondem ao número de médicos que, em abstrato, reúne os requisitos de admissão a cada um dos concursos;

b)     Se, porém, o número de médicos aprovados for superior ao limite das “vagas” estabelecido para cada um dos concursos, haverá lugar ao alargamento do limite daquelas “vagas” (1250 para o concurso de 2017; 1150 para o concurso de 2019).

12.         Para a ACSS, portanto, todos os médicos que venham a obter o grau de consultor, por força da sua aprovação em qualquer um dos concursos em apreço, serão providos na categoria de assistente graduado das respetivas carreiras, independentemente de ultrapassarem ou não os limites máximos fixados no Despacho n.º 7320/2017 e no Despacho n.º 6013-A/2019.

13.         Esta conclusão afigura-se-me certeira.

14.         Mas não pelas razões advogadas pela ACSS que, salvo o devido respeito, me parecem juridicamente incongruentes.

III.         O Direito

15.         O grau de consultor, como é consabido, é requisito de acesso à categoria de assistente graduado tanto na carreira especial médica, como na carreira médica[8].

16.         A obtenção daquele grau, consequente à aprovação no respetivo concurso de habilitação[9], determina o provimento do médico, direto e automático, na categoria de assistente graduado, tanto na carreira especial médica, como na carreira médica[10].

17.         Tal promoção na respetiva carreira, por via da passagem da categoria de assistente para a categoria de assistente graduado, determina, naturalmente, para o médico promovido, a correspondente valorização remuneratória.

18.         Sucede que o n.º 1 do artigo 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2015), consagrou, no âmbito do setor público, o princípio geral da proibição de valorizações remuneratórias.

               Não obstante,

19.         Estatui, para o que aqui importa, o referido artigo 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro:

“(…)

7 - O disposto nos números anteriores não prejudica as mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo ou das funções que integram o conteúdo funcional da categoria ou do posto para os quais se opera a mudança, bem como de graduações para desempenho de cargos internacionais, desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:

a) Que se trate de cargo ou funções previstos em disposição legal ou estatutária;

b) Que haja disposição legal ou estatutária que preveja que a mudança de categoria ou de posto ou a graduação decorrem diretamente e ou constituem condição para a designação para o cargo ou para exercício das funções;

c) Que estejam reunidos os demais requisitos ou condições gerais e especiais, legal ou estatutariamente exigidos para a nomeação em causa e ou para a consequente mudança de categoria ou de posto, bem como graduação;

d) Que a designação para o cargo ou exercício de funções seja imprescindível, designadamente por não existir outra forma de assegurar o exercício das funções que lhe estão cometidas e não ser legal e objetivamente possível a continuidade do exercício pelo anterior titular.

8 - O disposto no número anterior abrange, durante o ano de 2015, situações de mudança de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo ou funções, designadamente de militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana (GNR), de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), de pessoal da carreira de investigação e fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), da Polícia Judiciária (PJ), do SIRP, da Polícia Marítima e de outro pessoal militarizado e de pessoal do corpo da Guarda Prisional, justificada que esteja a sua necessidade e observadas as seguintes condições:

a) Os efeitos remuneratórios da mudança de categoria ou de posto apenas se verificam no dia seguinte ao da publicação do diploma respetivo no Diário da República, exceto quando os serviços estejam legalmente dispensados dessa publicação, valendo, para esse efeito, a data do despacho de nomeação no novo posto ou categoria;

b) Das mudanças de categoria ou posto não pode resultar aumento da despesa com pessoal nas entidades em que aquelas tenham lugar.

9 - As mudanças de categoria ou posto e as graduações realizadas ao abrigo do disposto nos n.ºs. 7 e 8 dependem de despacho prévio favorável dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e pela área em que se integra o órgão, serviço ou entidade em causa, tendo em conta a verificação dos requisitos e condições estabelecidos naquelas disposições, com exceção dos órgãos e serviços das administrações regionais e autárquicas, em que a emissão daquele despacho compete aos correspondentes órgãos de governo próprio.

10 - O disposto nos n.ºs. 7 a 9 é também aplicável nos casos em que a mudança de categoria ou de posto dependa de procedimento concursal próprio para o efeito, incluindo procedimento próprio para obtenção de determinados graus ou títulos, desde que exigidos para integração em categoria superior, situação em que o despacho a que se refere o número anterior deve ser prévio à abertura ou prosseguimento de tal procedimento e fixar o número limite de trabalhadores que podem ser abrangidos.

11 - O despacho a que se refere o n.º 9 estabelece, designadamente, limites quantitativos dos indivíduos que podem ser graduados ou mudar de categoria ou posto, limites e ou requisitos em termos de impacto orçamental desta graduação ou mudança, os termos da produção de efeitos das graduações e mudanças de categoria ou posto, dever e termos de reporte aos membros do Governo que o proferem das graduações e mudanças de categoria ou posto que venham a ser efetivamente realizadas, bem como a eventual obrigação de adoção de outras medidas de redução de despesa para compensar o eventual aumento decorrente das graduações ou mudanças de categoria ou posto autorizadas.

(…).”[11].

20.         Estes normativos foram mantidos em vigor para o ano de 2017, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro (Orçamento do Estado para 2017).

21.         Foi ao abrigo e em cumprimento de tais injunções legais que o citado Despacho n.º 7320/2017 foi emitido e publicado, para efeitos de abertura do concurso nacional de habilitação ao grau de consultor a que se reporta o Aviso n.º 10047/2017, da ACSS.

22.         E foi igualmente ao abrigo e em cumprimento dos mesmos preceitos normativos, acima transcritos, que os Ministros das Finanças e da Saúde fixaram, no mencionado despacho, o limite máximo de 1250 médicos a abranger pelo citado concurso, ou seja, a prover na categoria de assistente graduado da respetiva carreira médica.

23.         O mesmo sucedeu por referência ao concurso de 2019, uma vez que o artigo 16.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2019), veio prever o seguinte:

“1 - Para os titulares dos cargos e demais pessoal identificado no n.o 9 do artigo 2.º da Lei n.º  75/2014, de 12 de setembro, em 2019 são permitidas as valorizações e acréscimos remuneratórios resultantes dos atos previstos nos números seguintes.

(…)

5 - São também permitidas, em todas as carreiras que o prevejam, valorizações e acréscimos remuneratórios resultantes de promoções, nomeações ou graduações em categoria ou posto superiores aos detidos, incluindo nos casos em que dependam da abertura de procedimentos concursais para categorias superiores de carreiras pluricategoriais, gerais ou especiais, ou, no

caso das carreiras não revistas e subsistentes, incluindo carreiras e corpos especiais, para as respetivas categorias de acesso, assim como de procedimentos internos de seleção para mudança de nível ou escalão, que tenham despacho prévio favorável dos membros do Governo responsáveis pela área em que se integra o órgão, serviço ou entidade em causa e pela área das finanças e Administração Pública, com exceção dos órgãos e serviços das administrações regional e local, em que a emissão daquele despacho compete ao presidente do respetivo órgão executivo das regiões autónomas e das autarquias locais.

(…).”.

24.         Os citados preceitos das leis orçamentais do Estado para os anos de 2017 e de 2019 foram, assim, os instrumentos normativos que habilitaram o Governo a fixar, por referência a cada um dos concursos em apreço, os limites quantitativos acima mencionados, correspondentes ao número máximo de médicos passíveis de serem promovidos à categoria de assistente graduado das respetivas carreiras médicas.

25.         Tal génese e habilitação legal têm, de resto, referência expressa, como não podia deixar de ser, no Despacho n.º 7320/2017 e no Despacho n.º 6013-A/2019.

26.         A fixação de tais limites máximos introduz uma grave restrição no regime normal de desenvolvimento e progressão das carreiras médicas, condicionando a promoção à categoria de assistente graduado e, consequentemente, à categoria de assistente graduado sénior[12].

27.         É de uma evidência ofuscante que o fundamento material justificativo de tal restrição e condicionamento, por natureza excecional e transitório, da normal evolução profissional dos trabalhadores médicos, repousou na necessidade de contenção da despesa pública imposta pela última “crise” económica e financeira global, de que o princípio geral da proibição de valorizações remuneratórias, inscrito nas sucessivas leis do Orçamento do Estado, desde 2011, constitui uma das marcas estruturantes.

               Na verdade,

28.         E conforme se prevê no n.º 11 do artigo 38.º da Lei do Orçamento do Estado para 2015, o despacho a que se refere o n.º 9 do mesmo preceito, “(…) estabelece, designadamente, limites quantitativos dos indivíduos que podem ser graduados ou mudar de categoria ou posto, limites e ou requisitos em termos de impacto orçamental desta graduação ou mudança, os termos da produção de efeitos das graduações e mudanças de categoria ou posto, dever e termos de reporte aos membros do Governo que o proferem das graduações e mudanças de categoria ou posto que venham a ser efetivamente realizadas, bem como a eventual obrigação de adoção de outras medidas de redução de despesa para compensar o eventual aumento decorrente das graduações ou mudanças de categoria ou posto autorizadas.”[13].

29.         O limite máximo de 1250 médicos abrangidos pelo concurso de 2017, assim como o limite máximo de 1150 médicos abrangidos pelo concurso de 2019, não correspondem, como pretende a ACSS, ao “(…) número de médicos que, em termos abstratos, reúne condições para ser admitido (…)” a cada um daqueles procedimentos concursais.

30.         Aqueles limites quantitativos correspondem, antes, ao número máximo de médicos que, por força da necessidade de contenção da despesa pública e nos termos e para os efeitos do regime, excecional e transitório, previsto no artigo 38.º, n.ºs. 7 a 11, da Lei do Orçamento do Estado para 2015 (mantido em vigor pelo artigo 19.º da Lei do Orçamento do Estado para 2017) e no artigo 16.º, n.º 5, da Lei do Orçamento do Estado para 2019, podem ser promovidos, no âmbito de cada um daqueles concursos, à categoria de assistente graduado das respetivas carreiras.

31.         Sendo assim – como é – tais limites, ao contrário do que supõe a ACSS, não são suscetíveis de alargamento.

32.         Não são essas, porém, as questões que presentemente cumpre relevar.

33.         Nem, tão-pouco, a magna questão da eventual ilegalidade dos referidos Despachos n.ºs. 7320/2017 e 6013-A/2019, conforme sustentam o Sindicato dos Médicos do Norte (SMN)[14] e o Sindicato dos Médicos da Zona Centro (SMZC)[15].

               Na verdade,

34.         Inexiste, atualmente, suporte legal para a aplicação dos limites máximos previstos nos citados despachos ministeriais em razão do esgotamento temporal das respetivas fontes normativas habilitantes: os artigos 38.º, n.ºs. 7 a 11, da Lei do Orçamento do Estado para 2015, e 19.º da Lei do Orçamento do Estado para 2017 (por referência ao concurso de 2017), e o artigo 16.º, n.º 5, da Lei do Orçamento do Estado para 2019 (por referência ao concurso de 2019).

               Ora,

35.         Nenhum dos procedimentos concursais se encontra concluído, não tendo ainda sido publicada qualquer lista de classificação final.

36.         A data de obtenção do grau de consultor é a da publicação da lista de classificação final dos candidatos, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 22.º da Portaria n.º 217/2011, de 31 de maio[16].

37.         Sendo essa, igualmente, a data de produção de efeitos da promoção à categoria de assistente graduado da respetiva carreira médica.

38.         Sucede que a proibição de valorizações remuneratórias, ao abrigo da qual foram fixados os mencionados limites máximos de 1250 e de 1150 médicos a abranger, respetivamente, pelo concurso de 2017 e de 2019, vigorou até 31 de dezembro de 2019.

39.         Estatui, com efeito, o n.º 1 do artigo 17.º da Lei n.º 2/2020, de 31 de março (Orçamento do Estado para 2020), sob a epígrafe “Normal desenvolvimento das carreiras”:

“A partir do ano de 2020 é retomado o normal desenvolvimento das carreiras, no que se refere a alterações de posicionamento remuneratório, progressões e mudanças de nível ou escalão, passando o pagamento dos acréscimos remuneratórios a que o trabalhador tenha direito a ser feito na sua totalidade.”.

               Em suma,

40.         Os referidos limites máximos fixados nos Despachos n.ºs. 7320/2017 e 6013-A/2019 perderam, por esgotamento temporal, as respetivas fontes legais habilitantes, pelo que deixaram de poder ser aplicados, a partir de 1 de janeiro de 2020, aos concursos nacionais de habilitação ao grau de consultor a que se reportam os Avisos n.ºs. 10047/2017 e 11155-A/2019, ambos da ACSS.

41.         Daqui resulta que todos os médicos que venham a obter o grau de consultor, por força da sua aprovação em qualquer um dos concursos em apreço, terão de ser providos, obrigatoriamente, na categoria de assistente graduado das respetivas carreiras,  independentemente de ultrapassarem ou não os limites máximos fixados no Despacho n.º 7320/2017 e no Despacho n.º 6013-A/2019, os quais deixaram de existir e não podem, pois, ser aplicados.

Este é, salvo melhor juízo, o meu parecer.

Lisboa, 6 de abril de 2021

J. Mata


[1] Publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 160, de 21 de agosto de 2017.

[2] Sublinhado meu.

[3] Cf. Diário da República, 2.ª série, n.º 168, de 31 de agosto de 2017.

[4] Publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 122, de 28 de junho de 2019.

[5] Sublinhado meu.

[6] Cf. Diário da República, 2.ª série, n.º 127, de 5 de julho de 2019.

[7] Sublinhados meus.

[8] Cf,, respetivamente, artigo 15.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 177/2009, de 4 de agosto, e artigo 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 176/2009, de 4 de agosto.

[9] A aprovação no concurso e consequente atribuição do grau de consultor requerem uma classificação final igual ou superior a 10 valores (artigo 22.º, n.º 1, da Portaria n.º 217/2011, de 31 de maio).

[10] Cf., respetivamente, cláusula 7.ª, n.º 3, do Acordo Coletivo de Trabalho da Carreira Especial Médica (Diário da República, 2.ª série, n.º 198, de 13 de outubro de 2009), e cláusula 7.ª, n.º 3, do Acordo Coletivo de Trabalho da Carreira Médica (Boletim do Trabalho e Emprego, n.º 41, de 8 de novembro de 2009).

[11] Sublinhados meus.

[12] O grau de consultor, com efeito, constitui igualmente, no âmbito das carreiras médicas, requisito de acesso à categoria de assistente graduado sénior (artigo 15.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 177/2009, de 4 de agosto; artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 176/2009, de 4 de agosto.

[13] Sublinhados meus.

[14] Cf. ofício, de 25 de julho de 2019, remetido à Ministra da Saúde.

[15] Cf. Parecer Jurídico n.º 29/S.M.Z.C./2021, de 3 de abril.

[16] Havendo, porém, mais do que um júri por área profissional, a data de obtenção do grau de consultor é a da publicação da primeira lista de classificação final dessa área profissional.